LA RIFORMA DEI DECRETI SICUREZZA: più luci che ombre per una riforma da completare

La tanto attesa riforma dei c.d. decreti sicurezza, da più parti richiesta e più volte annunciata e poi rinviata, è finalmente “andata in porto” (è il caso di dirlo) con il DL 130/2020, convertito con la legge 173 del 18 dicembre 2020. 

La legge già nella sua epigrafe abbandona finalmente il riferimento alla sicurezza, volendo significare che la gestione della immigrazione ed in particolare della materia della protezione internazionale non è una questione che riguarda principalmente la sicurezza, e che quindi va affrontata come un pericolo per la stessa, ma piuttosto i diritti delle persone che chiedono una forma di protezione in Italia per i più svariati motivi. Sono tre i punti maggiormente rilevanti e discussi su cui interviene la legge. 

La prima area di intervento, forse la più attesa, è quella relativa alla disciplina delle forme di protezione internazionale e dei permessi di soggiorno. Va sottolineato in primo luogo che viene estesa l’area di azione della protezione speciale, che oggi può essere concessa, come forma residuale di protezione (alla stregua della “vecchia” protezione umanitaria) quando venga rigettata la richiesta di protezione internazionale (art.19 comma 1.2) e tuttavia si presenti una delle seguenti ipotesi (art. 19 comma 1.1 nella nuova formulazione): 

• qualora vi sia il rischio, in caso di rimpatrio del richiedente asilo, di essere sottoposto a tortura o a trattamenti inumani o degradanti, in relazione all’esistenza nel paese di origine di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani; 
• qualora la protezione sia dovuta in forza di obblighi derivanti da norme costituzionali o internazionali dello Stato italiano; 
• qualora vi sia il rischio, in caso di rimpatrio del richiedente asilo, di violazione del diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, da valutare tenendo conto “della natura e della effettività dei vincoli familiari dell'interessato, del suo effettivo inserimento sociale in Italia, della durata del suo soggiorno nel territorio nazionale nonché dell'esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese d'origine.” 

Appare subito chiaro che questa formulazione, reintroducendo il richiamo espresso agli obblighi derivanti da norme di rango costituzionale o di diritto internazionale, rimette il nostro diritto dell’immigrazione in linea con le norme e i principi fondamentali dell’ordinamento, senza attendere che ciò avvenga a colpi di sentenze da parte dei giudici italiani o delle Corti Europee. Questo dato risulta fondamentale, e costituisce uno degli elementi di maggior pregio della riforma, che si ritrova anche in materia di soccorsi in mare, come si vedrà a breve. 

Il nuovo permesso di soggiorno per protezione speciale, dunque, non solo viene ampliato, ricalcando i confini del vecchio permesso per protezione umanitaria e anzi andando oltre, con l’esplicito riconoscimento normativo del rispetto della vita familiare e privata, che era spesso stato valutato dalla giurisprudenza in materia di protezione umanitaria, ma solo come elemento di una valutazione comparativa che valutasse anche la situazione nel paese di origine (cfr. SSUU n. 4455/2018 e n. 29460/2019). Con la nuova formulazione, invece, il positivo percorso di inserimento in Italia e la creazione di legami familiari e sociali può, di per sé, costituire il presupposto del riconoscimento della protezione speciale. 

La riforma tocca un altro aspetto fondamentale: la protezione speciale, nella vigenza dei c.d. decreti sicurezza, rappresentava una sorta di “vicolo cieco” in quanto non convertibile e difficilmente rinnovabile. Nella nuova formulazione, invece, il permesso per protezione speciale può essere convertito in permesso per lavoro, che costituisce lo sbocco cui la stragrande maggioranza dei migranti aspira, ma il cui accesso è precluso dal famigerato meccanismo ordinario di accesso al permesso di soggiorno per lavoro, rappresentato dal fallimentare e ipocrita sistema dei “decreti flussi”. Il DL 130/2020 non ha il coraggio e la forza di riformare questo sistema, ma introduce un importante correttivo e una via di accesso proprio prevedendo la convertibilità in permesso per lavoro del permesso di soggiorno per protezione speciale, e non solo. Il decreto infatti introduce anche per la prima volta tutta una serie di nuove ipotesi di conversione di varie tipologie di permesso in permesso per lavoro: i titolari di permesso per residenza elettiva, calamità, assistenza a minori, acquisto della cittadinanza, motivi sportivi potranno, trovato un lavoro regolare, acquisire un permesso per lavoro. Si aprono enormi spazi per regolarizzare e stabilizzare situazioni che restavano nel limbo per anni o che finivano nuovamente nell’area delle irregolarità e di conseguenza dello sfruttamento. L’assenza, in questo catalogo, della convertibilità del permesso di studio in permesso per lavoro rappresenta certamente un limite e una contraddizione, ma è di scarso rilievo considerando l’esiguo numero di permessi di quel tipo rilasciati ogni anno e i presupposti necessari per accedere a quel permesso. 

La seconda area di intervento della riforma è quella relativa all’accoglienza dei richiedenti asilo: viene reintrodotto il sistema di accoglienza diffusa gestito dai Comuni, che assume il nome di “Sistema di accoglienza e integrazione” (SAI) e viene riaperto a tutti i richiedenti asilo. Si sana così un vulnus importante creato con i decreti Salvini, che avevano limitato l’accoglienza dei richiedenti asilo ai casi vulnerabili (in prevalenza minori) e ai titolari di protezione (che tuttavia spesso non ne avevano bisogno). Il nuovo sistema di protezione garantisce a tutti i richiedenti asilo, oltre all’accoglienza, anche l’assistenza sanitaria e psicologica, quella legale, la mediazione linguistico-culturale, i corsi di italiano, l’orientamento al lavoro. Si tratta di un vero sistema di accoglienza finalizzato all’integrazione e non alla ghettizzazione. Viene introdotta poi una serie di interventi rivolti solo ai titolari di protezione internazionale e di protezione speciale, finalizzati ad una formazione lavorativa di secondo livello e all’inserimento nel tessuto sociale, economico, culturale e politico. Inoltre, la reintroduzione del diritto all’iscrizione anagrafica (già anticipato dalla Corte Costituzionale, che aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo il divieto introdotto dal DL 113/2018) rappresenta un ulteriore passo in direzione della integrazione dei richiedenti la protezione internazionale. 

Viene comunque mantenuto il sistema di accoglienza “di massa” per le situazioni di emergenza gestito dai prefetti. 

Un terzo punto di rilievo del DL 130/2020 è rappresentato dalla normativa in tema di soccorsi in mare e di ingresso nei porti italiani di navi private che svolgano operazioni S.A.R.. La nuova legge introduce il principio secondo cui sono comunque legittimi gli interventi in mare operati dalle ONG quando siano stati compiuti nel rispetto delle norme internazionali e delle procedure di comunicazione alle autorità competenti: anche in questo caso il richiamo alla normativa internazionale costituisce una garanzia per tutti e rappresenta un cambio di rotta fondamentale. Viene mantenuta però la possibilità, sempre nel rispetto di dette convenzioni, che il Ministro dell’Interno, non autonomamente ma di concerto con altri ministeri ed informato il Presidente del Consiglio dei Ministri, vieti l’ingresso in acque territoriali o ai porti alle navi, escluse quelle navi che abbiano svolto “operazioni di soccorso immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo e allo Stato di bandiera ed effettuate nel rispetto delle indicazioni della competente autorità per la ricerca e il soccorso in mare, emesse sulla base degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e delle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo”. La possibilità di ricorso allo strumento del divieto di ingresso in acque territoriali, dunque, è fortemente ridimensionata, e vincolata a specifici obblighi di natura internazionale, che dovrebbero garantire l’esercizio delle attività di ricerca e soccorso in mare in condizioni di sicurezza e legalità per tutti. Viene eliminata la sanzione del sequestro e della confisca della nave e tuttavia, la violazione di questo divieto è sanzionata penalmente (e non più in via amministrativa), anche se l’ammontare delle sanzioni pecuniarie è fortemente ridotto rispetto alla norma previgente. 

Infine, il decreto introduce una serie di novità in materia di espulsioni, per cui vengono ampliati i divieti di espulsione, di trattenimento presso i centri di identificazione, la cui durata è riportata da 180 a 90 giorni, e vengono riviste anche le procedure accelerate per la valutazione delle domande di protezione, ricondotte ora a termini più ragionevoli. In definitiva, la nuova normativa contiene importanti novità e nel complesso maggiori garanzie per migranti e richiedenti asilo, e opera nella direzione di ricondurre la disciplina della materia ad un maggior rispetto delle norme internazionali e costituzionali. Rispecchia, in definitiva, una visione della gestione del fenomeno migratorio basato sull’integrazione e non sulla repressione, fornendo strumenti concreti in questo senso. 

Non si tratta certo di una riforma complessiva del sistema, come forse da più parti si sarebbe atteso, ma pone dei punti fermi positivi che possono costituire il presupposto per una riforma della normativa di base in materia.

Pasquale Costantino

[Febbraio 2021]

Pasquale Costantino, avvocato, si occupa prevalentemente di diritto penale, diritto dell’immigrazione e diritto amministrativo. Dal 2016 collabora come consulente legale con il progetto INCIPIT (Iniziativa calabra per l’identificazione, protezione ed inclusione sociale delle vittime di tratta) per l'emersione e l'assistenza delle vittime di sfruttamento lavorativo nell'area della piana di Gioia Tauro (RC).